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LES PLANS DE RELANCE ÉCONOMIQUE SONT-ILS EFFICACES ? UNE TYPOLOGIE DES PLANS DE RELANCE

Les plans de relance économique reviennent souvent dans les discours de notre classe dirigeante en France.

Dans notre pays, les plans de relance sont présentés comme une sorte de potion magique qui résoudrait tous les maux auxquels nous sommes confrontés : chômage de masse, désindustrialisation massive, perte de compétitivité internationale.

Cet article nous donne l’occasion d’établir une typologie des plans de relance suite à la crise sanitaire actuelle. Les plans de relance doivent être mis en œuvre compte tenu du contexte économique et des cibles qui doivent être définies. Il y a différentes catégories de plans de relance.

  • Les plans de relance inter-gouvernementaux qui regroupent plusieurs pays (1). Dans le cas européen, l’actuel plan de relance qui sera discuté au Parlement, devrait concerner les 27 pays de l’Union européenne (UE).
  • Les plans de relance par filières destinés à sauvegarder l’activité et l’emploi de celles-ci. Il est dans ce cas utile de préciser les cibles qui sont visées.
  • Les plans domestiques de relance par la demande des ménages, qui s’inscrivent dans un schéma keynésien classique. Ils mobilisent les budgets nationaux.
  • Les plans de relance agissant sur l’offre de crédit et qui nécessitent l’intervention des Banques centrales.

Il s’agit dès à présent de clarifier un point essentiel. Les plans de relance sont souvent divisés en deux catégories distinctes. Dans la première, ils sont censés agir sur la demande des agents économiques (par exemple la hausse des revenus et des prestations sociales). Dans la seconde, ils visent à dynamiser l’offre de production des entreprises (baisse des impôts payés par les entreprises, l’octroi de subventions). Il y a naturellement des plans mixtes agissant à la fois sur la demande  et sur l’offre.  

 I – Le contenu de la proposition du plan de relance européen : la problématique de la coordination des politiques économiques

Définition

Les politiques de relance par la coordination des politiques économiques est un thème récurrent depuis la fondation du marché commun et par la suite de l’Union européenne. Elle cible des paramètres comme la coordination des politiques budgétaires et/ou des taux d’intérêt directeurs des Banques centrales. Ce dernier aspect a été résolu depuis la formation de la zone euro.

La politique de relance par la coordination des politiques économiques est souvent difficile à mettre en œuvre, car les pays refusent les coordinations des politiques budgétaires et fiscales. L’échec du système monétaire européen (SME) dû à la divergence entre les pays sur la convergence nécessaire des taux d’intérêt directeurs des Banques centrales est un exemple très connu.

Les pays européens en ont tiré les conclusions en faisant des actions limitées comme le montre l’exemple actuel.

Officiellement, ce plan s’est fait à l’initiative de la France et de l’Allemagne et il a été suivi par d’autres pays après des compromis. La Commission européenne propose un plan de 750 milliards d’euros qui serait intégré au Cadre financier pluriannuel (CFP) et comporte trois composantes.

Ce montant de 750 milliards d’euros sera emprunté sur les marchés de capitaux par la Commission. Une somme de 500 milliards d’euros sera répartie entre les États membres à travers les subventions, le solde de 250 milliards d’euros se faisant sous la forme de prêts.

Cet emprunt collectif de type « communautaire » obligera les pays de l’UE à relever le plafond de leurs ressources propres de 1,2% à 2% du revenu national brut (RNB) européen.

Pour rembourser cet emprunt, la Commission propose la création de nouvelles ressources, autrement dit la levée de nouveaux impôts qui serait affectée au budget européen et non aux budgets nationaux.

  • Les subventions, qualifiées de « facilités de relance et de résilience » seront axées pour l’essentiel sur les plans de long terme des États membres qui en bénéficieront. Il y aura aussi un programme d’aide transitoire aux régions les plus touchées par la crise. Il se fera essentiellement par des prêts de soutien à court terme aux secteurs les plus impactés par la crise, comme le tourisme. Les PME en bénéficieront.
  • Il y aura également la mise en place d’un instrument de soutien à la solvabilité des entreprises et d’une « facilité pour les investissements stratégiques » de 15 milliards d’euros. Sont notamment concernés les systèmes de santé et le secteur des technologies de pointe.
  • Enfin, le plan européen  propose des aides supplémentaires à la recherche et à l’innovation dans le domaine de la santé, accompagné d’un nouveau programme sanitaire à l’échelle européenne.

Évaluation du plan de relance européen : des objectifs ciblés sur des États et un emprunt commun

Ce plan soulève en réalité plusieurs problématiques. Celle de la coordination des politiques économiques qui a donné lieu à une abondante littérature entre 1970 et 1985. Il reste modeste, car le montant de 500 milliards d’euros sera réparti entre 27 pays. Il pourrait s’étaler sur plusieurs années. Concrètement, on ne sait pas encore comment il sera utilisé par chacun des États. Par ailleurs, l’évaluation des performances se fera dans le temps. On ignore quels en seront les résultats, mais le déblocage des fonds sera soumis à des dossiers précis et ciblés. Le risque de dérapage est donc minime.

Mode de financement

C’est une dette de type européen qui est contractée par la Commission, et certains parlent de mutualisation de la dette européenne. Mais cette « mutualisation » n’est pas la fusion d’une partie de la dette des États nationaux. Chaque pays reste donc responsable de sa propre dette publique. C’est pour cette raison que l’Allemagne, les pays d’Europe du Nord et orientale ont donné leur accord sur ce mode de financement. Logiquement, il ne devrait pas y avoir de défaut de remboursement sur cet emprunt.

Objectifs

Les objectifs sont ciblés sur des pays appartenant à l’Union européenne qui devront aider les  régions dont les filières d’activité ont été les plus touchées. C’est l’aspect positif de ce plan, car il s’agit pour l’essentiel de subventions.

Remboursement de la dette et fiscalité

Le montant de la dette contractée pour les 27 pays de l’UE n’est pas considérable. Le remboursement devrait se faire normalement par le budget européen. Mais cela se traduira en augmentation d’impôt pour les contribuables. Il serait juste de la part des gouvernements de communiquer sur ce point et de donner les montants à rembourser pour les ménages soumis à l’impôt sur le revenu par exemple.

 II – Les plans de relance pour des filières spécifiques : le cas actuel du tourisme en France

 Définition 

 Les plans de relance pour des filières spécifiques agissent sur des aspects propres à chacune d’elle. Ils se caractérisent en règle générale par des baisses de cotisations sociales, des diminutions d’impôts, des subventions.

 Les résultats sont souvent mitigés (2) comme l’ont montré les plans de sauvetage pour la filière textile en France, sidérurgique en Belgique ou automobile aux États-Unis (Chrysler, Ford, General Motors).

Le cas que nous examinons (le tourisme en France) est différent, car il s’agit de faire redémarrer une filière qui pèse un poids important dans la balance des biens et des services de la France. C’est donc un plan de relance spécifique pour un secteur qui est globalement en bonne santé.

Prenons l’exemple actuel qui découle de la situation du Covid-29, qui a fortement déstabilisé le secteur du tourisme. Lorsque l’on définit un plan de relance pour une filière en particulier, il y a des mesures qui sont généralement identiques pour tous les secteurs et d’autres qui sont spécifiques selon l’activité ou la branche concernée. En France, plusieurs mesures ont été prises :

  • Exonération de cotisations sociales pour les TPE-PME du secteur touristique pendant la période de fermeture ou de très faible activité, au moins jusqu’au mois de juin 2020. Le montant estimé est de 2,2 milliards d’euros.
  • Un prêt garanti par l’État (PGE) « saison » sera mis en place. Il est plus favorable que le PGE déjà mis en place pour les autres entreprises, car il prend en compte les trois meilleurs mois du chiffre d’affaires de l’année 2019. Ils constitueront le montant maximal qu’une entreprise appartenant au secteur du tourisme pourra emprunter.
  • Les loyers et redevances d’occupation du domaine public dus aux bailleurs nationaux seront annulés pour les TPE-PME.
  • Les collectivités locales pourront alléger la taxe de séjour des nuitées des hébergements touristiques et pourront réduire si elles le veulent la cotisation foncière des entreprises (CFE) opérant dans le domaine du tourisme. L’État en financera la moitié.
  • Les reports des échéances des crédits bancaires contractés pourront aller jusqu’à 12 mois contre 6 mois à l’heure actuelle.
  • Concernant l’investissement, le prêt tourisme proposé par BPIFrance pourra aller jusqu’à un milliard d’euros. En outre, la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) mobilisera un montant d’environ 500 millions d’euros pour distribuer des prêts de court et moyen terme.
  • Dès cette année, le Fonds Tourisme Social Investissement (FTSI) sera triplé avec une hausse de ses capacités d’investissement à hauteur de 225 millions d’euros.
  • Le fonds de solidarité restera ouvert pour les entreprises du secteur touristique (CHR-Tourisme) (3) jusqu’à la fin de l’année 2020.

Évaluation du plan de relance touristique : des objectifs ciblés sur des agents domestiques

Les exonérations de cotisations sociales apparaissent clairement comme le point fort de ce plan. Le deuxième volet, constitué pour l’essentiel de prêts, montre que les entreprises du secteur touristique supporteront une charge financière accrue, car elles devront les rembourser avec les prêts déjà effectués avant la crise sanitaire du Covid-19.

Elles seront contraintes de générer beaucoup plus de chiffre d’affaires et de profits. Combien y parviendront ? On le saura dans un an environ, avec les plans de redressement ou de liquidation judiciaire. On aura également une idée plus précise du nombre d’emplois supprimés. Ce que l’on ignore, c’est le comportement des individus : retourneront-ils dans les structures hôtelières rapidement ? Quel sera le taux d’occupation des structures d’hébergement sur un an, entre juin 2020 et juin 2021 par exemple ?

Dernier point de ce dispositif : en cas d’allègement de la taxe de séjour et de la cotisation foncière des entreprises (CFE), la charge sera sans doute transférée vers le contribuable, notamment dans les communes et départements ayant une forte activité touristique. Il y aura donc une hausse des impôts. L’autre alternative serait de baisser les charges de fonctionnement de l’État et des collectivités locales. Rien n’est dit sur ce sujet.

 III – Les plans de relance par la demande et la consommation : l’exemple français de 1981

 Définition

 Les plans de relance de type keynésien agissent sur  la demande des ménages : hausse des salaires et des prestations sociales, croissance des recrutements dans la fonction publique, mise en œuvre de grands travaux. Dans l’hypothèse d’une relance qui ne se ferait que par la demande des ménages, la contrainte extérieure conduit à l’échec. Soulignons que la diminution des impôts sur les ménages stimule leur consommation mais favorise également les importations de marchandises. Ce dispositif entre donc dans le cadre des politiques de relance par la demande.

 En 1981, le gouvernement français de l’époque avait mis en œuvre un grand plan de relance par la consommation.

Le SMIC est relevé de 10%. Le minimum vieillesse, les allocations pour handicapés, familiales et pour le logement (prestations sociales) sont augmentés de 20% à 25%. Plusieurs dizaines de milliers de fonctionnaires sont également recrutés. Le plan de relance par la demande représente 1% du produit intérieur brut (PIB) français, une somme considérable. Il s’est traduite par un échec très important, touchant plusieurs niveaux de paramètres économiques, comme le prévoyaient de nombreux économistes.

Les ménages français, au lieu d’acheter des marchandises domestiques se ruèrent vers les marchandises importées du Japon (magnétoscopes, voitures, produits de l’électronique), d’autres pays d’Asie ou du reste de l’Europe, notamment en provenance de l’Allemagne.

Il s’en est suivi un déficit très élevé de la balance commerciale, des pertes considérables de réserves de change en dollar USD. En quelques semaines, la France perd le tiers de ses réserves de change. L’Etat est alors obligé d’emprunter plusieurs milliards de dollars pour les reconstituer, car la France ne pouvait plus importer des marchandises et matières premières facturées en dollars.

Le déficit budgétaire atteint alors 150 milliards de francs. Le franc est dévalué trois fois à l’intérieur du système monétaire européen (SME) en 1981, 1982 et 1983. Le  contrôle des changes est instauré et les touristes français doivent posséder un carnet de change limité à 2000 francs pour partir à l’étranger.

L’idée essentielle que l’on doit avoir à l’esprit dans le cas d’un plan de relance , exclusivement axée sur la demande, est celle de la contrainte extérieure. Lorsque les gouvernements ne ciblent pas des objectifs concrets et adoptent des plans de relance en distribuant directement aux ménages des aides financières, augmentent les salaires et les prestations sociales, ces derniers achètent des biens de consommation, dont une partie profite aux pays étrangers. Si en outre, la base industrielle de ce pays n’est pas assez diversifiée en termes d’offre de marchandises, celui-ci connaît alors un véritable effondrement du solde de sa balance commerciale.

En France, les exportations sont depuis fort longtemps effectuées par un petit groupe de très grandes entreprises et reposent sur les grands contrats décrochés à l’étranger. Par rapport à l’Allemagne ou au Japon, la structure industrielle française n’est pas assez diversifiée, notamment en termes de biens de consommation et d’équipements pour les ménages (voitures, matériels électroménagers, ordinateurs, motos, montres, produits de l’électroménager, produits électroniques, etc). En 1981, le secteur automobile est important en France. Cependant, les ménages sont attirés par des marchandises avec une forte différenciation. Les années 1980 sont d’ailleurs marquées par une grande offensive du Japon et de l’Allemagne sur les marchés mondiaux, notamment dans le secteur de l’automobile.

Le gouvernement nommé en 1981 quitte le pouvoir et il est remplacé en 1983 : c’est désormais le « plan de rigueur » qui succède au plan de relance.

Évaluation des plans de relance par la demande des ménages : la contrainte extérieure

 L’expérience de 1981 est très intéressante, car cela conforte les résultats de la science économique en matière de plans de relance par la consommation des ménages. Le modèle keynésien ne peut s’appliquer que dans des économies fermées ou dans des économies ayant une faible propension marginale à importer. Dans le cas contraire, on a la séquence suivante pour les pays qui mettent en œuvre cette catégorie de plan de relance :

Plan de relance par la consommation des ménages ➡️ hausse des salaires et des montants des prestations sociales et/ou diminution des impôts des ménages (notamment de l’impôt sur le revenu ➡️ stimulation des achats des ménages pour des biens en provenance de l’étranger ➡️ augmentation des importations ➡️ détérioration ou déficit du solde de la balance commerciale ➡️ perte des réserves de change en monnaies internationales (dollar) ➡️ dévaluation (dépréciation) de la monnaie nationale (4) par rapport à des devises de référence (dollar, livre sterling, yen, etc) ➡️ nouvelle augmentation du coût des importations du pays pour des marchandises facturées en dollar ➡️ aggravation de la perte de réserves de change ➡️ forte augmentation de l’endettement international du pays pour reconstituer ses réserves de change en dollar ➡️ hausse importante des intérêts de la dette ➡️ accroissement  de la charge financière de l’État ➡️ limitation de la marge de manœuvre du pays pour financer de nouveaux investissements publics

En outre, les États peuvent imposer un contrôle des changes, pour limiter la sortie des devises. C’est ce qui avait été fait à l’époque.

Il peut y avoir des plans de relance par la demande, ciblés sur des objectifs précis, ce qui évite la contrainte extérieure. Par exemple, quand l’actuel gouvernement allemand accorde aux ménages une prime pour l’achat de voitures, il sait par avance que l’achat de voitures étrangères sera très limité. Les Allemands préfèreront acheter des voitures fabriquées par les constructeurs domestiques de voitures. Ce seront donc les marques allemandes qui capteront la quasi-totalité de la demande.

 IV – Les plans de relance par l’augmentation de l’offre de crédits bancaires

 Définition 

 Un  plan de relance par l’offre de crédits bancaires signifie que les banques commerciales sont en capacité d’offrir plus de crédits aux ménages et aux entreprises. Cela n’est possible que si la Banque centrale offre (prête) plus d’argent aux banques commerciales et qu’elle diminue en même temps son taux d’intérêt directeur sur les montants qu’elle prête. Dans ce cas, les banques commerciales peuvent à leur tour accorder un volume plus important de crédits à leur clientèle à des taux d’intérêt plus faibles.

 L’exemple très intéressant, est celui qui a été engendré par la crise bancaire qui commence aux États-Unis en 2007, appelée crise des « subprimes ». Les crises bancaires se traduisent par un effondrement de la liquidité des banques (5). Il devenait urgent de sauver les systèmes bancaires des pays (États-Unis, etc) ou des zones monétaires (zone euro) les plus touchés afin que les banques puissent continuer à prêter de l’argent aux entreprises et aux ménages.

Les Banques centrales mirent alors en place des politiques monétaires appelées « non conventionnelles ». Ces politiques sont toujours de mise actuellement. Avec la crise sanitaire du Covid-19, la Banque centrale européenne (BCE) renforce encore plus ses prêts aux banques commerciales à la suite des difficultés des entreprises qui ne pouvaient plus travailler et réaliser leur chiffre d’affaires habituel.

Par exemple le prêt garanti par l’État (PGE) aux entreprises a été possible grâce à la BCE. Rappelons que la caractéristique de ce prêt est qu’en cas de défaut de remboursement par ces dernières, elles n’auront que 10% de leur emprunt total à rembourser. Par l’intermédiaire de ce prêt, les entreprises peuvent reconstituer une partie de leur trésorerie afin de pouvoir recommencer à travailler, payer leurs charges de personnel, leurs impôts et taxes ainsi que leurs fournisseurs.

Évaluation des politiques de relance par l’offre de monnaie

 Dans ce cas, la relance économique se fait en grande partie grâce au système bancaire avec l’appui de la BCE. En permettant l’augmentation de l’offre de crédits bancaires, dans une période où les entreprises ne réalisent plus de chiffre d’affaires et sont confrontées, entre autres choses, au remboursement de leurs crédits bancaires déjà contractés, l’approvisionnement des comptes bancaires vise à un redémarrage de l’activité économique. C’est un autre aspect des plans de relance économique : la relance par l’augmentation de l’offre de monnaie en provenance des banques commerciales avec l’appui de la BCE. Ce qui est fait actuellement est donc positif.

 

Conclusion

 L’objectif de cet article est d’établir une typologie des plans de relance et des contenus qui y sont associés. Les États continuent à faire des plans de relance, mais ciblent des filières d’activités domestiques et des régions, ce qui protège les intérêts nationaux. Le plan européen de relance est lui issu d’une concertation. Concernant celui-ci, on notera une innovation en termes de financement, car c’est la Commission Européenne qui empruntera de l’argent sur les marchés de capitaux.

Les plans de relance des filières d’activités sont mis en œuvre depuis fort longtemps et concernent exclusivement des entreprises. Les pays qui le font, évaluent précisément les dispositifs qu’il convient de mettre en place.

L’innovation récente en matière de plan de relance est celle qui a suivi la crise bancaire commencée en 2007 aux États-Unis et qui a très largement touché les pays de l’UE. Il s’agit de la mise en œuvre de politiques monétaires non conventionnelles par les Banques centrales, qui a comme objectif d’augmenter l’offre de crédits des banques commerciales, pour éviter des situations comme la crise de 1929. Avec la crise sanitaire du Covid-19, la BCE renforce sa politique monétaire non conventionnelle.

Enfin, les politiques de relance de type keynésien ciblés exclusivement sur la demande ont été mises de côté. La contrainte extérieure est un rappel à l’ordre, et les pays qui n’en tiennent pas compte en paient le prix fort.

Philippe Narassiguin.

Notes

(1) Fondation Robert Schuman: « Plan de relance de la Commission européenneLes clés pour comprendre » – 27 mai 2020.

(2) Les résultats sont mitigés car certains plans réussissent alors que d’autres échouent. Lorsque les entreprises aidées s’adaptent au marché mondial et font les restructurations nécessaires, les plans d’aides sont couronnés de succès. Néanmoins, on soulignera que certaines entreprises domestiques sont trop fragiles et sont rachetées par des firmes étrangères.

(3) CHR: Cafés, Hôtels, Restaurants.

(4) On emploie le terme de « dévaluation » dans des régimes de changes fixes et celui de « dépréciation » dans des régimes de changes flexibles. La période à laquelle nous faisons référence est celle d’un régime de changes fixes, le système monétaire européen (SME). Lorsque les pays enregistrent un déficit important et structurel de leurs balances commerciales, ils sont obligés de dévaluer leurs monnaies par rapport à celles des autres pays membres d’un accord portant sur la fixité des taux de change. Dans un régime de changes flexibles, les déficits structurels de balance commerciales conduisent à la dépréciation des monnaies par rapport à des devises internationales de référence.

(5) Article de blog : « Ne confondez pas les crises financières ».

L'auteur

Philippe Narassiguin est un enseignant-chercheur en économie avec plus de 31 années d’expérience dans l’enseignement supérieur. Titulaire de deux doctorats obtenus à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne) et auteur de nombreux ouvrages, ses domaines de spécialisation sont l’économie monétaire, la macroéconomie et politique économique, l’économie monétaire internationale et le commerce international. Il a notamment enseigné dans les filières LAP (licences d’administration publique) et Master classe préparatoire pendant plusieurs années et préparé de nombreux étudiants pour leurs concours d’entrée dans les matières économiques.

2 thoughts on “LES PLANS DE RELANCE ÉCONOMIQUE SONT-ILS EFFICACES ? UNE TYPOLOGIE DES PLANS DE RELANCE

  1. Article très intéressant. Je me demande est ce que la relance par la demande des ménages en France ne peut elle pas être ciblée comme le cas en Allemagne my dans le secteur de l’hôtellerie. Par ailleurs, dans le secteur automobile, les constructeurs français se replace plutôt bien au par rapport au concurrents européens notamment.
    Par ailleurs, je me dit que par rapport à la relance sur l’offre de crédit, vous pourriez peut-être souligner (notamment dans la politique économique au niveau européen) l’impact que pourrait avoir la hausse de distribution de crédit sur l’inflation (hausse de crédit qui conduit à une surconsommation pour les menages même si dans le cas de la crise actuelle ce serait particulier). ‘ai fait une remarque concernant

    1. Bonjour, je suis très heureux de votre appréciation sur l’article.
      En règle générale, les relances doivent être ciblées sur des secteurs précis pour que l’argent dépensé par les pouvoirs publics ne se dirige pas vers les produits importés.
      En ce qui concerne l’offre de crédit, les prêts effectués par les banques se basent sur la solvabilité des agents économiques. L’offre de crédit est par conséquent contrôlée.
      Pour l’instant, les politiques monétaires non conventionnelles n’ont pas engendré un taux d’inflation élevé dans la zone Euro.

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